福利彩票3d试机号走势图|3d试机号对应码金码关注码|

常见法律问题解答 | 联系方式

QQ在线咨询:点击这里给我发消息

全国咨询热线:13702563367

试论住宅专项维修基金制度的改革

文章出处:广东志成达律师事务所人气:发表时间:2013/10/14

试论住宅专项维修基金制度的改革

作者:广东志成达律师事务所 陈小成

住宅专项维修基金是指专项用于住宅共用部位、共用设施设备保修期满后的维修和更新、改造的资金。现行专项维修基金制度,主要是根据《住宅专项维修基金管理办法》(下称《专项基金办法》)建立起来。该办法于2008年出台,此前则由《住宅共用部位共用设施设备维修基金管理办法》(1998年颁布,下称《共用基金办法》)为主导建立住宅专项维修基金制度。

回顾这两个《办法》出台的背景可以知道,两个《办法?#33539;?#26159;出台在商品房市场发展的关键时期。九十年代初,我国商品房市场刚刚起步,到九十年代末有了一定发展,尤其是1998年开始,商品房市场开始进入成长阶段。当年六月,全国城镇住房制度改革与住宅建设工作会议召开,紧接着国务院颁发《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》,这份房改纲领的“23号文件”揭开商品房市场迅速发展的序幕。以?#23435;?#32972;景,同在1998年12月,建设部和住房部联合颁布了《共用基金办法》,确立了以商品房为主体的住宅的维修基金制度。十年后,从2008年开始,商品房市场出现爆发式发展。据统计,2009年全国商品房销售面积比2008年增长42.1%。商品房市场的?#35813;?#21457;展,带动相关制度完善起来。?#27573;?#19994;管理条例》在2007年10月修改,随之,建设部与财政部联合发布《专项基金办法》,以图完善维修基金制度,跟上商品房市场迅速发展的需求。

仔细比较《专项基金办法》和《共用基金办法》,可以发现前者对后者作了很多改进,在立法的依据、基金管理和程序等规定上都进行了完善,在立法技术上来说,也是很大的进步。然而《专项基金办法》的制定尽管是一个进步,该规章本身仍然存在很多的问题。

一、立法主体合法合理性的问题。

1、《专项基金办法》违法《立法法》,在法律效力上有缺陷

《专项基金办法》在第一条中明确以?#27573;?#26435;法》、?#27573;?#19994;管理条例》等法律、法规为制定依据,其?#23567;段?#19994;管理条例》第五十四条规定了住宅专项维修资金的交纳主体、权利归属和适用范围,并授权建设部和财政部制定专项基金的收取、适用、管理的办法。从这一条来看,?#27573;?#19994;管理条例》似乎已经对专项基金制度做了基本的规定,而《专项基金办法》是对?#27573;?#19994;管理条例》基本规定的执行性规定,符合《立法法》关于规章制定内容的限制,从而取得了合法的依据。

但是具体分析《专项基金办法》的内容,可以发?#25351;謾?#21150;法》并非是执行性规定,而是对专项维修基金采取何种管理方式进行了制度方案上的选择,从而决定了整个维修基金制度的基本形态,这种选择不属于对该制度的执行性规定。具体来说,目前关于维修基金的管理方式大致有以下两种选择方向:一是香港、新加坡型的政府管理方式;另一种是美国型的业主交基金会管理模式,属于自我管理范畴。从《专项基金办法》条文来看,我国的选择是香港、新加坡的政府管理方式。这个选择对整个制度的设计、程序起了决定性的作用,无疑是属于基本性规定,而不是执行性规定。?#27573;?#19994;管理条例?#33539;?#27492;并没有做出选择,首先做出选择的是《专项基金办法》,故而该办法违反《立法法》第七十一条的规定:“国务院各部、委员会、中国人民银?#23567;?#23457;计署和具?#34892;?#25919;管理职能的直属机构,可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令,在本部门的权限范围内,制定规章。部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。”超越该条对规章制定权限的限制,在效力上是有缺陷的。

2、专项维修基金制度立法主体选择不合理

专项基金制度是关系到全国大部分住宅业主利益的重要制度,作为房屋的“养老金”,专项基金承担房屋过了保修期后的维修的重要任务。专项维修基金涉及的数额上万亿,涉及人群上亿,是关系国计民生的重要制度。不管是专项基金的管理方式选择这样的基本问题,还是基金使用程序这样的执行性问题,都关系到上亿业主的切身利益,是重大的民生问题。政府?#28909;?#37325;?#29992;?#29983;,则为慎重起见,理应最低由国务院来制定相关法规,如今仅以两个部委制定的规章就决定了这个重大制度的基本走向,形成部委决定上万亿资金、上亿人利益的?#32622;媯?#19981;可不谓为立法上的草率,并有部门自作主张之嫌。针对该制度所维系的重大利益,?#23665;?#35774;部和财政部立法是不合理的。

二、规章内容的不完善问题

《专项基金办法?#33539;?#22522;金的概念定义、适用范围、管理原则、交存、使用程序、监管和法律责任等都做了规定,但忽略了一个重要的问题,即基金的保值增值问题。在基金的交存一章,仅见基金的交付和负责保管的部门以及保管程序,但是并没有提到基金具体如?#38382;?#29616;保值增?#25285;?#20855;体选择怎样的保值增值方式,以及有关部门怠于实现基金的保值增值时要负担怎样的法律责任。在基金的保值增值问题上形成了立法上的漏洞,下面政府部门在执行的时候只能依据本级政府的具体决定执行,导致基金保值增值问题上不能形成统一的规定,造成管理上的混乱。巨额的资金交由有关部门保管而无保值增值压力,并有相当的自主选择空间,其中的渔利空间是很大的,由是?#26696;?#38382;题便不能避免。从基金的保值增值立法漏洞上,足见制度设计之不良,会反过来侵蚀管理部门本身。

近年来CPI指数居高不下,专项维修基金的保值增?#31561;?#26524;不能跑过CPI的增速,则虽然能保持原来数目,?#23548;?#19978;是在通货膨胀蚕食下日渐贬值。由于没有统一的保值增值办法,各地各行其是,基金的保值增?#30331;?#26223;堪忧。?#28909;?#22312;金融体系发达的广州,公共维修基金仅仅被?#24066;?#20572;留在3个月期的银行定期存款账户中,其他多数地方都是“活期存款”,那么等到房屋维修高峰期到来,恐怕基金已经“缩水”不少,这对业主是?#29616;?#30340;损失,同时?#37096;?#33021;引发其他的社会问题。

三、规章的执行程序设计也存在?#29616;?#38382;题

《专项基金办法》不仅在存在立法主体和基金保值增值的问题,在程序设计上也存在?#29616;?#30340;问题。这些问题表现在:

1、基金使用门槛规定太高

根据《专项基金办法》,申请使用基金的门槛有三个方面:第一,必须成立业主委员会;第二,必须全体业主交齐公共维修基金的款项;第三,动用基金需要全体业主的三分之二签字同意。这三个门槛是基本条件,现实而言这些条件过高而?#20063;?#23613;合理。就第二点来说,因为一个业主没有缴纳该款项,其他业主就不能申请维修,这是对其他业主的不公平待遇。而且由于历史原因,在90年代时拿房产证不需要缴纳公共维修金,所以存在相当多小区的部分业主没有缴纳这个款项,其他业主也就没办法动用维修基金。对于第三点,?#20063;?#35828;业主同不同意,三分之二的业主能?#19994;?#40784;来签字都是一件不容易的事情,?#34892;?#19994;主买了房就没有来住,本人不容易?#19994;劍?#23588;其是2008年以来,炒楼情况越来越多,相当多人不只拥有一套住房,据报道,上海的楼房空置?#24335;?#36817;35%,各地楼房空置率也在节节攀升,在入住率如此低的情况下还要取得三分之二业主的签字同意,更是难上加?#36873;?/span>

2、有关基金申请使用程序过于复杂

由于《专项基金办法》的规定,在?#23548;?#20013;申请动用该基金款项,首先要相关业主向业委会提出申请,业委会征得小区三分之二以上业主的同意后申请使用,通过房产行政管理部门审核后,会同专业工程人员和物业现场查?#27604;现ぃ?#31526;合规定后安排维修。维修结束后,由基金管理?#34892;摹?#29289;业和业主代表三方察看验收,维修单位上报费用明细,基金管理?#34892;纳?#23450;后由业主委员会盖章认可,至此方才完成整个程序。这个程序走下来,少说一个月,多则三四个月半年不等,?#19994;?#20013;涉及部门和人员繁多,?#23548;?#25805;作起来极为不便。而如果是“发生危及房屋安全等紧急情况”申请动用维修基金,?#27493;?#20165;省略了业主和业主委员会这个程序,?#23545;?#19981;能达到规?#24459;?#34920;明的“立即维修和更新、改造”的效果。房屋所需的维修多数情况下是一些显而易见又急迫的事项,等不及也耗不起,所以面对这些复杂的程序,往往是业主自掏腰包了事。

由于《专项基金办法》规定的维修基金适用门槛过高、申请使用程序过于复杂,导致基金使用?#22987;?#20302;的现象出现。根据各地的统计数据,全国缴存的公共维修基金已经超过万亿元,但是使用率却不足百分之一。截止2013年7月,?#26412;?#32564;存基金348.1亿,使用5.38亿,使用率1.55%。截至2012年10月,广州市缴存资金约81亿、使用8千万,使用率0.99%。截至2012年1月,天津市缴存资金145.4亿,使用仅7753.5万元,使用率0.53%。设定维修基金使用程序目的是规范基金的管理使用,最终的目的是为了保护业主利益,但在现实运行中反而成了阻碍基金申请使用的程序,使维修基金制度的目的没有完全发挥出来,被称为“?#20102;?#30340;基金”,制度立法之弊,无过于此。
    《专项基金办法》从立法主体到实体、程序设计上出现如此多的问题,原因何在?名不正则言不?#24120;?#35328;不顺则事不成。首要的原因是立法之时不遵守《立法法》的规定越权立法,导致立法效力的缺陷以及立法内容的不科学不合理,另外一个重要原因则是部门利益在作怪。

一、对《立法法》的阳奉阴违是导致规章出现问题的重要原因

《立法法?#33539;?#31435;法主体权限的认定是有科学依据的。越能代表广泛性、越具有全局性的主体,制定越基本越重要的法律法规。但现实?#34892;?#22810;重要的规定,涉及众多民众利益、管理钱财数额巨大的法律文件常常由部委就能制定出来,这是一种很不正常的立法现象。这种现象的形成也与《立法法》颁布太晚有关系(《立法法》于2007年颁布)。在《立法法》颁布之前已经形成了这样的?#32622;?mdash;—在现实中对重大问题起作用的往往是部门规章或法律解释。在《专项基金办法?#20998;?#21069;,1998年的《共用基金办法》已经?#23548;收?#31649;了维修基金制度的立法权,《专项基金办法?#28902;行?#20102;这种立法权,但考虑到《立法法》的规定,《专项基金办法》特地?#39029;?#20102;?#27573;?#19994;管理条例》作为制定依据,只是我们在具体分析该《办法》?#20445;?#21487;以发?#25351;謾?#21150;法》在内容规定上与当初没有法律法规制定依据的《共用基金办法》并没有本质的区别。这种阳奉阴违的态度使得该规章在法律效力上存在先天的缺陷,?#25925;?#24471;其制定出来的内容在代表利益的广泛性、全局性上也有先天不足,这样的规章出现错漏自然是难免的。

二、部门利益是该规章出现问题的动因

立法主体层级的高度,在相当程度上决定了立法的态度。法律的制定权及其具体内容?#20174;?#20102;立法主体的利益所在,故而立法法没有赋予某个部门对基本事项的立法权,而只?#24066;?#23427;们对法律、法规做执行性规定,唯有国务院和全国人大及其常委会才具有基本事项的立法权,因为这三个机关能代表广泛的利益,能不为某个部门的利益所束缚。然而,在立法法之前,住房部和建设部已经取得了维修基金管理权限,有关的制度也已经成型,断然改变?#21046;?#26159;易事!基于这个历史原因和现实制度?#26377;?#24615;的因素,或者还有其他人们所不知道的因素,国务院在制定?#27573;?#19994;管理条例》时正式把维修基金制度主要内容的制定权限赋予建设部和财政部,这样看起来似乎是名正言顺了,其实物业管理与维修基金有何关系?维修基金的权利归属于业主而不是物业,?#27573;?#19994;管理条例》把维修基金的权属归于业主,然后授权建设部和财政部制定相关规章,这与“物业管理”的主题似乎偏离太远。?#27573;?#19994;管理条例》如此牵强地为《专项基金办法》争取合法性,多多少少会让人感受到部门利益的顽?#21487;?#21629;力。

维修基金里面存在什么利益?就积极利益而?#21592;?#32773;所知可以列举两个:将基金存入银行?#20445;?#22312;银行的选择上,有关部门是有权力的;在基金的保值增值上,有关部门是有相当的决定权的。当下基金的保值增值出现问题与此有关。就消极利益而言,有关部门制定规章,管理维修基金,自然是避免出事、避免麻?#24120;?#25152;以将动用基金的程序制定得很严密,但求自保而缺乏对业主使用基金的便利性考虑,也不考虑基金本身造福于民的目的,造成基金使用?#22987;?#20302;的问题出现。正所谓动机不纯,如此狭隘的部门利益观念决定《专项基金办法》必然会出现保值增?#30340;?#23481;上的漏洞和具体程序上的繁杂。

针对《专项基金办法》存在的问题,要做彻底的纠正,必须重新确立立法主体,改革立法内容,唯有在这两方面有所革新,维修基金制度才能实?#21046;?#21407;本目的。针对这两方面的问题,笔者提出以下建议:

一、立法主体上提高立法层级

维修基金制度立法,因其涉及金额大、人群广,关系民生福利,应以全国人大常委会制定法律为宜。全国人大常委会有广泛的代表性,在专业性上有法律专家保证。由全国人大常委会来制定关于专项维修基金的法律,在?#33539;?#21046;度的原则、权属和制度选择等重大问题上将更有公信力。然而全国人大常委会事务繁重,其立法速度慢、效率低,但维修基金制度的问题越早纠正越有利于民生,因此,可先由国务院制定暂行条例,待条件成熟后再行制定法律。如前所言,国务院在代表利益的广泛性上,相比其组成部门要好得多。

二、立法内容上进行改革

1、优先选择业主自我管理基金的方式

维修基金内容的改革要?#33539;?#22823;方向,?#24904;?#26159;选择政府统一管理还是改为业主管理。按目前基金操作的弊端和政府执政方式改革的方向来说,统管不如自管。实质上早在1998年,国务院就明确要求:“发展社会化的房屋维修、管理市场”,而两个《办法?#33539;?#36825;点精神没有坚持,将公共维修基金完全纳于国家统管之?#23567;?#22240;此,将基金操作改为自管的方式,可谓是“正本清源”所“正”之“本”,一个是基于基金的所有权本在业主,另一个是回归国务院早前将房屋维修社会化的意图。

政府提出要转变行政职能、精简机构,那么能不管的事情就应尽量不管,交还给市场和民间力量,放松和取消对专项维修基金的管制是利国利民的。?#28909;?#29616;在政府既浪费了行政?#35797;矗?#28363;生了腐败,?#32622;?#26377;管好公共维修基金让它发挥应有的作用,那何不将该项基金的管理权限交还其真正的主人——业主?由业主监督物业公司将该款项专存起来,或者象美国的做法——交给基金会打理,政府只需制定好相应的规则,规定这些管理单位的职责和权限,并当好监督者的角色即可。这样节约了行政?#35797;矗?#21516;时业主运用该项资金也更加方便,对基金的保值增值也更有益处。

2、次之保留并改革政府管理方式

如果要保留政府统一管理基金的方式?#37096;?#20197;,但必须改变现有制度,简化程序、降低门槛、规范基金的保值增值问题,并加强对有关管理部门的监督。

简化程序要简化普通程序,也要简化特殊程序,普通程序的简化要以省略不必要的申请步骤、减少经手部门和人员、尽量将?#25215;?#23457;核步骤安排在维修之后为革新方向;对于突发的紧急的公共维修事项可予以规定特殊的程序进行处理,这种事项不限于现?#23567;?#19987;项基金办法?#20998;?#35268;定的“发生危及房屋安全等紧急情况”等情况,不以?#29616;?#24615;为标准,而以紧迫性为标准,?#28909;?#25151;顶漏水,小区蓄水池漏水、墙面有脱落危险等紧急的事项,这些事项就算经过改进后的普通程序来处理也是等不及的。此类紧急事项可在交报告后,限有关处理单位1-2日内答复并着手处理。该紧?#32972;?#24207;应当改变现?#23567;?#21150;法?#20998;?#35268;定的特殊程序“不特殊”的做法,强调处理维修的效率,但同时也要限定范围,另外涉及人员单位宜?#30001;伲?#24182;配有相应的后置程序以进行检查、核对是否属于紧急维修事项和进行的维修是否符合标准。

在申请门槛上,考虑?#23548;?#20837;住率的问题,同时在“三分之二同意”的条件上,略作变通,或可参照香港的做法,取过半数同意即可;考虑历史遗留问题,对没有?#21892;?#32500;修金的小区?#23665;?#32500;修金按栋划分,每栋业主交纳的维修金仅维修本栋房屋事宜,关系到整个小区的维修事项则另行集资。这样一来,不致使某个由于历史原因没有缴纳维修金的业主而影响整个小区业主的维修需求。

基金的保值增值问题将来应该在法律或条例中进行统一规定,包括应采取何种方式保值增值、负责管理的部门、具体操作程序和相关法律责任等。至于维修基金的具体监督部门不必另设,由各?#24230;?#22823;监督即可,以发挥人大本身的监督职能。

公共维修基金是关?#30331;?#21315;万万住房业主的事情,房屋一般在15年后会进入维修高峰期,虽然这个高峰期还未到来,但?#21442;?#26102;不远了,专项维修基金管理制度如果维持现状,是无法适应高峰期的需求的,期待中央有关部门能尽快改革现有制度。

二O一三年十月九日

 

 

作者联系方式:

地址:广东省佛山市禅城区文华?#26032;?#21335;段志成达律师楼

网址:www.wodwod.tw     邮箱:[email protected]

手机:13702563367    电话:0757-83961828     ?#26102;啵?28000

广东志成达律师事务所是一家精品化律师事务所,为您提供最好的法律服务,?#38431;?#24744;的来电咨询!
全国咨询热线: 电话:13702563367(总机)、83961828(主任办) 传真:0757-83963466 邮箱:[email protected]
广东志成达律师事务所 版权所有 ©2006 粤ICP备06022283号 点击这里给我发消息 邮箱登陆
福利彩票3d试机号走势图